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加快推行工程总承包的缘由和思考

中国建筑业协会副会长 吴慧娟

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的攻关期。对于我国建筑业来说，其规模快速扩张带来的发展正在成为传统建筑业面临的机遇和挑战，加快推行工程总承包已成为建筑业改革发展的重点任务。

加快推行工程总承包的缘由

一、党中央国务院高度重视

2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，加强建筑市场监管，严厉查处转包和违法分包等行为，推进建筑市场诚信体系建设。”2017年，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》在完善工程建设组织模式中提出：“加快推行工程总承包。”全面提出了加快推行工程总承包的各项具体要求。

二、建筑业改革发展的重点任务

2006年以来，建筑业总产值持续增长，连续6年超过20%。2015年增速为2.3%，2016年回升至7.1%，2017年达到10.5%，今年第一季度为13%，整个行业进入平稳发展期。建筑业作为国民经济的支柱产业，存在着行业发展方式粗放、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后等问题。解决问题的重点任务之一是工程建设组织模式的完善改进。工程建设组织模式的主层面主要包括建设单位、工程总承包、全过程咨询。打破人为分割及碎片化，责任层次更明晰，责权利更统一，培育总承包企业及与之配套的专业企业，提升企业核心竞争力。

三、符合工程建设客观规律

真正的工程总承包符合工程建设的客观规律，有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源高效配置，提高工程建设水平；有利于提高工程建设效益，组织统筹管理设计、施工等力量，降低管理成本，有效控制投资，实现工程建设项目利益和价值最大化；有利于提升工程建设质量安全，发挥工程建设责任主体单一和技术管理优势，降低工程风险，确保工程建设质量安全和效益；从国际经济看工程总承包能够节省投资6%，缩短工期25%以上，更科学更合理进行工程总承包。

四、推动“一带一路”走出去实施

目前，我国有65家企业进入2017年度全球最大250家国际承包商榜单，国际业务占比13.9%，欧洲承包商平均74.9%，美国承包商49.6%。我国对外承包业务虽然遍布世界190多个国家和地区，但80%以上的业务集中在亚非等新兴和不发达地区。国际大型承包商BOT（建设-经营-转让）、PPP（政府和社会资本合作）项目占75%，中国建筑业企业EPC项目及施工总承包项目分别占比44%和36%，仍处于初级发展阶段。因此，加快推行工程总承包，促进行业转型升级，才能有效提升建筑业企业的核心竞争力，在“一带一路”大背景下，推动企业“走出去”战略的实施。

加快推行工程总承包的思考

一、精准跟踪及时总结

截至目前，已有近20个地方开始推行工程总承包，不仅集中在化工、石油、冶金等工业工程，目前房屋建筑和市政基础设施工程也在积极开展。通过已开展的工程试点，精准跟进跟踪，及时总结经验教训，少走弯路。

二、工程总承包核心与工程要求

工程总承包的推行在借鉴国际成熟通行先进做法的同时要结合中国国情。加快推行工程总承包的核心点是促进设计与施工深度融合，而不是简单叠加和大拼盘，要体现经济、技术、组织、管理、协调等资源集成高效配置。政府投资工程带头推行工程总承包，装配式建筑原则上应采用工程总承包模式，鼓励非政府工程推行工程总承包。

三、府规范服务引导推进

加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收及工程担保、保险等制度规定，尽快出台管理办法和合同示范文本等。政府要审慎包容，市场准入更注重市场选择，具备设计或施工承包资质开展工程总承包，更多交由市场选择，有利于生产力的发展。加快完善信用体系，完善全国建筑市场监管公共服务平台，实现与国家信用信息数据共享交换，建立建筑市场主体黑名单制度，依法依规全面公开企业和个人信用记录。另外，还要加强事中事后监管。

四、利益回避与责任关系

由于工程总承包企业（施工企业）与工程咨询等企业存在着制约关系，因此，二者不可存在利益关系。按照总承包负总责的原则，工程总承包单位要承担工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任，对建设单位负总责，分包单位按照合同的约定对总承包单位负责，减少因责任不清对工程质量安全生产的影响。企业在某方面能力不足时，要允许总承包单位按照合同约定经建设单位同意，直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。利益和责任关系要注意防止转包挂靠，总包“包而不管”。

五、现有企业发展问题

在中国建筑业企业中，并不是所有的企业都具有工程总承包能力的，我们的企业多数不是大而全就是小而全，很少能够达到专、精、实、细。未来企业的发展有两种情况：一种是鼓励龙头建筑与工程设计企业（尤其是特级和大型工程设计企业）做优做强做大，另一种是大量专业特色鲜明的专业企业提升专业能力，做专做精做细做实。龙头企业与专业企业开展合作，各取所长，优势互补，避免同质化竞争，形成良好的行业生态。企业本身要找准定位，改变传统人力资源（培养复合型人才）及传统组织管理体系，提高技术与管理水平，增强企业核心竞争力。

国务院、住建部相继在文件中提出“加快推进工程总承包”，并将其作为建筑业改革的重点内容推进。随后住建部又正式发布第1535号公告，批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准，编号为GB/T50358-2017，自2018年1月1日起实施。　现批准《建设工程项目管理规范》为国家标准，编号为GB/T50326-2017，自2018年1月1日起实施。出台有关的背景、重大内容的调整和补充以及问题解决的方法，工程建设相关各方需要深入了解。

住建部建筑市场监管司在《2018年工作要点》中，将“加快推进工程总承包”作为“深化建筑业重点环节改革”的重要内容。

住房城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》

          深化建设项目组织实施方式改革

               20条政策推进工程总承包

    为落实《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，住房城乡建设部近日印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），深化建设项目组织实施方式改革。

　　工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式，大力推进工程总承包，有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，发挥工程总承包企业的技术和管理优势，提高工程建设水平，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。

　　《若干意见》围绕进一步推进工程总承包发展，从4个方面提出了20条政策和制度措施。

1第一，大力推进工程总承包

工程总承包一般采用“设计—采购—施工”总承包或者“设计—施工”总承包模式。建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。

2第二，完善工程总承包管理制度

建设单位可以在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，进行工程总承包项目发包，依法采用招标或者直接发包的方式选择工程总承包企业。工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的设计资质或者施工资质。工程总承包项目经理应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称，担任过工程总承包项目经理、设计项目负责人或者施工项目经理。工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。工程总承包企业按照与建设单位签订的合同对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。各级住房城乡建设主管部门应当健全和完善工程总承包项目的各项监管手续，推进工程总承包发展。

3第三，提升企业工程总承包能力和水平

工程总承包企业要根据业务需要，调整和完善组织机构，形成集设计、采购和施工管理于一体的组织体系。加强工程总承包项目中的标准、质量、职业健康安全和环境等管理体系建设，加强各类管理人才队伍建设。

4第四，加强推进工程总承包发展的组织和实施

各级住房城乡建设主管部门要加强组织领导，加强示范引导，培育一批工程总承包骨干企业，扩大工程总承包的影响力。行业组织要发挥桥梁和纽带作用，反映企业诉求，开展政策研究，组织人才培训，总结交流经验

　《若干意见》要求，各级住房城乡建设主管部门要高度重视推进工程总承包发展工作，创新建设工程管理机制，完善相关配套政策，推进各项制度措施落实，促进工程总承包进一步发展。